Note pour la période des questions : NEW REPORT FROM PARLIAMENTARY BUDGET OFFICE ON BASIC INCOME

Le directeur parlementaire du budget a présenté un rapport sur le revenu de base qui examine la façon dont celui ci pourrait contribuer à réduire la pauvreté au Canada.

• Le nouveau rapport du Bureau du directeur parlementaire du budget permet aux Canadiens de mieux comprendre les avantages et les coûts d’un revenu de base. Ce rapport est bien accueilli, car il contribue à la discussion sur la manière de lutter contre la pauvreté au Canada.
• Bien que le rapport démontre que le revenu de base aiderait à réduire la pauvreté, il faut également prendre en considération le coût, les responsabilités des différents ordres de gouvernement et les répercussions sur certains programmes en vigueur et leurs bénéficiaires.
• Certains programmes du gouvernement du Canada comportent déjà de nombreuses caractéristiques qui s’apparentent à celles d’un revenu de base partiel. Il s’agit notamment d’initiatives comme l’Allocation canadienne pour enfants, destinée aux familles ayant des enfants, ainsi que la pension de la Sécurité de la vieillesse et le Supplément de revenu garanti, versés aux personnes âgées.
• Le gouvernement a récemment pris plusieurs engagements qui aideront à lutter contre la pauvreté. Dans l’Énoncé économique de l’automne, nous avons annoncé les principaux investissements initiaux qui permettront de jeter les bases d’un système pancanadien de garde d’enfants, en partenariat avec les provinces, les territoires et les peuples autochtones. De plus, le gouvernement investit dans le logement; mène une campagne pour créer des emplois; soutient des initiatives visant à améliorer la sécurité alimentaire; et présente une nouvelle stratégie de prestations et d’emploi pour les Canadiens handicapés.
• Le gouvernement continuera de suivre les recherches et les analyses sur le revenu de base. Nous examinons actuellement d’éventuelles mesures publiques qui pourraient être mises en place à court et à plus long terme afin de favoriser une croissance économique inclusive et de réduire la pauvreté.

Ce qu’est le revenu de base
• Le terme « revenu de base » désigne généralement les programmes qui offrent aux bénéficiaires des revenus garantis suffisants pour satisfaire leurs besoins fondamentaux, tout en posant peu de conditions, et sans obligation d’avoir un emploi ou d’en chercher un. Les prestations pourraient être universelles et être associées à des dispositions de récupération fiscale pour les bénéficiaires dont les revenus sont élevés, mais les experts canadiens envisagent généralement des critères de revenus afin que les paiements ne soient versés qu’aux personnes dont les revenus sont inférieurs à un certain seuil. Un revenu de base partiel comprendrait des paiements permettant de répondre à certains besoins essentiels, mais pas à tous, et viendrait s’ajouter à d’autres sources de revenus.
Le débat sur le revenu de base
• Les répercussions économiques de la pandémie de COVID-19 ont amené un nombre croissant d’intervenants et d’experts à réclamer l’instauration d’un revenu de base, dans le but de réduire la pauvreté et les inégalités, de s’attaquer à la nature changeante du travail (notamment l’automatisation et l’augmentation du nombre d’emplois précaires) et d’améliorer la santé et le bien-être de la population. Certains défenseurs du revenu de base prévoient également qu’il entraînera des avantages économiques, comme une hausse de l’emploi et une augmentation du produit intérieur brut.

• En février 2021, la députée libérale Julie Dzerowicz a présenté le projet de loi C 273, un projet de loi d’initiative parlementaire qui permettrait d’établir une stratégie nationale pour un revenu de base garanti. Ce projet de loi et la motion M 46 de la députée néo-démocrate Leah Gazan ont tous les deux attiré l’attention des défenseurs du revenu de base. Même si le projet de loi C 273 pourrait être soumis à la deuxième lecture dès ce printemps, il est plus probable qu’il sera étudié à l’automne.
• Les détracteurs du revenu de base s’inquiètent des coûts anticipés et de l’effet dissuasif potentiel à l’égard du travail, et bon nombre d’entre eux s’opposent aux paiements en l’absence d’une exigence d’occuper ou de rechercher un emploi. Ils craignent également que certains programmes importants fondés sur les besoins soient éliminés après l’instauration d’un revenu de base. Certains critiques suggèrent également que les gouvernements devraient non pas instaurer un revenu de base, mais augmenter les dépenses pour les services sociaux comme l’assurance médicaments, l’assurance des soins dentaires, la garde d’enfants et le logement.
Le nouveau rapport du directeur parlementaire du budget
• Le 7 avril 2021, le directeur parlementaire du budget (DPB) a présenté un rapport analysant l’incidence du revenu de base sur la pauvreté. Ce rapport, qui examine un programme hypothétique inspiré du projet pilote ontarien sur le revenu de base (décrit dans une section distincte de cette fiche pour la période de questions), mais qui serait mis en œuvre partout au Canada, indique qu’un tel programme contribuerait à réduire presque de moitié le nombre de personnes vivant dans la pauvreté au Canada (de 49 p. 100, selon la mesure du panier de consommation avec l’année 2008 comme référence).
• Reposant sur un ensemble d’hypothèses concernant l’élimination de certains programmes fédéraux et provinciaux et l’instauration de mesures visant à compenser les coûts, le rapport révèle que l’effet de redistribution associé à ce modèle de revenu de base comprendrait entre autres une augmentation du revenu moyen des ménages de 17,5 p. 100 pour le quintile de revenu le plus bas. Le revenu moyen des trois quintiles des revenus les plus élevés diminuerait (dans chaque cas en raison de l’élimination de nombreux crédits d’impôt remboursables et non remboursables, une réduction du revenu disponible de moins de 2 000 $ par ménage en moyenne). En outre, le rapport indique clairement que le revenu de certains ménages du deuxième quintile diminuerait (même si le revenu moyen des ménages de ce quintile augmenterait légèrement).
o Bien que ces effets s’harmonisent difficilement avec les efforts visant à accorder la priorité à la classe moyenne et témoignent des conséquences de l’élimination de certaines mesures combinée à l’instauration du revenu de base, ils ne sont le résultat que d’une des façons possibles de compenser les coûts. Il existe de nombreuses façons possibles de concevoir les divers programmes et de compenser les coûts d’un revenu de base afin d’obtenir différents effets de redistribution. Par exemple, l’analyse du Réseau canadien pour le revenu garanti, dont il a brièvement été question précédemment, propose une approche selon laquelle les baisses de revenus toucheraient davantage les personnes qui gagnent un revenu plus élevé.
• On s’attend à ce que les effets prévus de ce modèle de revenu de base varient considérablement d’une province à l’autre. Par exemple, on prévoit que le revenu de base entraînerait une augmentation du revenu moyen du quintile de revenu le plus bas de 6 094 $ au Manitoba, mais de seulement 2 966 $ à l’Île-du-Prince-Édouard. De même, alors que les taux de pauvreté au Manitoba, au Québec et en Nouvelle-Écosse diminueraient de plus de 50 p. 100 selon l’analyse, ils ne baisseraient que de 13,5 p. 100 à Terre-Neuve-et-Labrador. Le rapport n’explique que partiellement les variations entre les provinces. Il précise toutefois que l’effet sur le revenu disponible des Québécois ayant les revenus les plus bas est faible, soit un taux de 15,2 p. 100, mais que l’effet sur le taux de pauvreté de la province est élevé. Il indique que ces constats démontrent que le revenu de beaucoup de ménages québécois à faible revenu ne se situe que légèrement sous le seuil de pauvreté. (Les données limitées n’ont pas permis de procéder à l’analyse de la situation dans les territoires.)
• Le rapport prévoit que le revenu de base n’aurait qu’une faible incidence sur les mesures incitatives au travail, qu’il s’agisse de travailleurs qui effectuent moins d’heures de travail ou de travailleurs qui se retirent complètement du marché du travail. Il prévoit une baisse de la main-d’œuvre disponible, de même qu’une diminution de 1,3 p. 100 du nombre d’heures travaillées et une réduction de la masse salariale de 0,5 p. 100. L’analyse du DPB vient donc appuyer les recherches existantes qui indiquent que le revenu de base n’entraînerait pas d’effets indus importants sur la participation au marché du travail.
• Le DPB estime que le revenu de base procurerait un gain net chez 1,9 p. 100 femmes de plus par rapport aux hommes. Cependant, les hommes obtiendraient une augmentation moyenne en dollars légèrement plus élevée qui, selon le DPB, s’explique par le fait que les femmes profitent davantage que les hommes de programmes existants qui seraient abandonnés si un revenu de base était instauré.
• Le coût brut prévu du revenu de base en 2022 2023 serait de 87,6 milliards de dollars, ce qui comprend l’effet estimatif des modifications à l’offre de main-d’œuvre (de 3,1 à 3,3 milliards de dollars par année entre 2021 2022 et 2025 2026) et le coût des prestations d’invalidité (de 3,5 à 3,9 milliards de dollars par année pour la même période).
• Le DPB estime que le coût pourrait être compensé par les modifications apportées aux divers programmes et au régime fiscal. Il dresse une liste provisoire de crédits d’impôts provinciaux et fédéraux qui pourraient éventuellement être éliminés parallèlement à l’instauration d’un revenu de base (si l’on présume que les pertes résultantes pour les enfants et les personnes âgées seraient compensées au moyen de transferts distincts afin de garantir une variation nette nulle pour ces groupes). À titre d’exemple, citons des mesures comme l’exemption personnelle de base, les crédits d’impôt pour personnes handicapées et aux aidants naturels, le crédit de taxe sur les ventes, les crédits d’impôt provinciaux pour frais médicaux, les mesures fiscales liées à l’énergie et l’Allocation canadienne pour les travailleurs.
o L’une des conséquences probables d’une telle approche serait d’aider de nombreuses personnes à faible revenu au détriment de certaines personnes dont les besoins sont très grands et dont la situation financière deviendrait plus précaire qu’elle ne l’était avant l’instauration d’un revenu de base. De nombreux défenseurs du revenu de base s’opposeraient aux compressions qui seraient effectuées dans les programmes pour compenser les coûts, sauf si le revenu de base permet de répondre aux mêmes besoins que ces programmes. Il importe de souligner que le rapport du DPB présente une analyse de l’incidence des mesures fiscales compensatoires, mais ne se prononce pas sur leur bien-fondé.
o Dans son rapport, le DPB ne se penche pas sur les avantages et les économies de coûts potentiels liés à la lutte contre la pauvreté, comme l’incidence sur les coûts associés aux soins de santé ou au système de justice pénale.
Analyse précédente du directeur parlementaire du budget concernant le coût d’un revenu de base national
• Le nouveau rapport du DPB s’appuie sur les travaux déjà réalisés sur le revenu de base.

• En avril 2018, le DPB a estimé que le coût annuel brut d’un revenu de base inspiré de celui du projet pilote de l’Ontario et appliqué dans tout le Canada aurait été de 76 milliards de dollars pour l’exercice 2018-2019. Le DPB a aussi calculé qu’un montant de 32 milliards de dollars de soutien fédéral existant pourrait être éliminé, ce qui laisse un coût net de 44 milliards de dollars. En outre, l’économiste Evelyn Forget s’est appuyée sur l’estimation du DPB et a calculé que si les dépenses provinciales d’aide au revenu pouvaient être réaffectées aux dépenses associées au revenu de base, le coût annuel du programme pourrait être réduit à 23 milliards de dollars. Quoi qu’il en soit, la compensation des coûts d’un revenu de base exigerait presque certainement des modifications d’ordre fiscal ou la modification ou l’élimination de certains programmes.

• En juillet 2020, le DPB a publié un rapport distinct, qui estimait le coût brut d’un programme de revenu de base sur six mois, à compter d’octobre 2020, à 47,5 milliards de dollars s’il était conçu selon le modèle du projet pilote de l’Ontario. Le DPB a également démontré que deux modèles présentant des taux d’élimination progressive plus bas, et offrant un traitement plus généreux des revenus gagnés de manière à éliminer les facteurs susceptibles de dissuader les gens de travailler, entraîneraient une augmentation substantielle des coûts bruts (qui pourraient atteindre 98,1 milliards de dollars sur six mois). Le coût prévu pour cette période est aussi influencé par les taux de chômage très élevés dus à la pandémie de COVID 19.

• En novembre 2020, le DPB a présenté un rapport décrivant l’établissement des coûts d’un revenu de base sur une plus longue période que celle retenue dans le rapport de juillet 2020. Le coût brut de mise en œuvre d’un revenu de base à l’échelle nationale pour l’année 2021 2022, si les prestations sont réduites de 0,50 $ pour chaque dollar gagné, est estimé à 82 milliards de dollars. Toutefois, si l’on réduit le taux d’élimination progressive de 0,50 $ à 0,15 $, le coût brut prévu augmente à 184,3 milliards de dollars.
Projet pilote de revenu de base de l’Ontario
• En avril 2017, le gouvernement de l’Ontario a lancé un projet pilote de revenu de base sur trois ans. Les paiements ont été versés à environ 4 000 personnes à faible revenu âgées de 18 à 64 ans dans certaines collectivités. Les paiements ont été fixés à 75 p. 100 de la mesure de faible revenu (MFR) établie par Statistique Canada. Les personnes seules ont reçu 16 989 dollars par année, moins 50 p. 100 de tout revenu gagné, et les couples, 24 027 dollars, moins 50 p. 100 de tout revenu gagné combiné. Les personnes handicapées ont reçu une somme additionnelle de 6 000 dollars par année. Les participants étaient également admissibles à certaines prestations, y compris à l’Allocation canadienne pour enfants.

• Dans le cadre du projet pilote de revenu de base de l’Ontario, une nouvelle approche de soutien du revenu a été mise à l’essai. Cette approche pourrait remplacer l’aide sociale, et éventuellement d’autres programmes, si elle était intégralement mise en œuvre.

• En juillet 2018, à la suite d’un changement de gouvernement, le nouveau ministre des Services sociaux et communautaires de l’Ontario a annoncé l’annulation du projet pilote de revenu de base. Les paiements aux participants se sont poursuivis jusqu’en mars 2019 seulement.
• Bien qu’aucune évaluation officielle du projet pilote n’ait été effectuée par le gouvernement ontarien, deux évaluations non officielles ont indiqué que le projet abandonné avait permis d’améliorer la situation financière des participants.

• En mars 2019, le Réseau canadien pour le revenu garanti a fait part d’une enquête menée auprès de 424 participants au projet pilote de l’Ontario. Les conclusions principales de l’étude sont les suivantes :
• 34 p. 100 des participants trouvaient que le revenu garanti aidait sur le plan de l’emploi, en facilitant le transport et la garde d’enfants, ou en augmentant la capacité de démarrer une entreprise ou d’en assurer l’expansion;
• 74 p. 100 des personnes interrogées ont indiqué être en mesure de faire des choix alimentaires sains.
• Toutefois, lorsque l’annulation du projet pilote a été annoncée, 80 p. 100 des personnes interrogées ont été confrontées à leurs problèmes antérieurs et 61 p. 100 ont dû modifier leurs projets.

• En mars 2020, l’économiste Wayne Lewchuk de l’Université McMaster et ses collègues ont publié un rapport distinct, fondé sur une étude réalisée auprès de 217 anciens participants au projet pilote dans la région de Hamilton. Les conclusions de l’étude sont les suivantes :
• Pour certains participants, le revenu de base a « eu un effet transformateur, améliorant profondément leur niveau de vie ainsi que leur estime de soi et leur espoir d’un avenir meilleur ».
• La majorité des personnes interrogées qui avaient un emploi avant le projet pilote ont continué de travailler tout en percevant un revenu de base. Certaines d’entre elles ont trouvé un emploi mieux rémunéré.
Initiatives et programmes fédéraux existants
• Les provinces et territoires ont des pouvoirs importants dans le domaine du soutien du revenu. Emploi et Développement social Canada a indiqué que le gouvernement fédéral reconnaît qu’il est important de travailler avec les provinces et les territoires pour trouver des solutions aux difficultés communes, mais précise qu’il appartient aux autorités provinciales et territoriales de prendre des décisions concernant la conception des systèmes et des politiques d’aide sociale dans leurs administrations respectives.
• Certains programmes fédéraux offrent à des groupes précis de nombreuses initiatives qui s’apparentent à un revenu de base partiel. L’Allocation canadienne pour enfants (ACE), qui prévoit un soutien financier pour les familles avec enfants, est l’une de ces initiatives. Pour les aînés canadiens, le programme de la Sécurité de la vieillesse joue un rôle important dans la sécurité du revenu. De plus, même si les paiements qui en découlent sont relativement peu élevés, le crédit pour la TPS/TVH et l’Incitatif à agir pour le climat peuvent être considérés comme des programmes de revenu de base partiel.
• Le gouvernement a fait des efforts considérables pour répondre aux besoins à court terme des Canadiens qui doivent composer avec des difficultés en raison de l’éclosion de la COVID 19. Ces initiatives comprennent les programmes temporaires comme la Prestation canadienne d’urgence (PCU) et la Prestation canadienne de la relance économique, ainsi que plusieurs paiements uniques versés à des groupes particuliers.
• De plus, le gouvernement du Canada a récemment pris un certain nombre d’engagements qui aideront à lutter contre la pauvreté. Dans l’Énoncé économique de l’automne, le gouvernement a annoncé les principaux investissements initiaux qui permettront de jeter les bases d’un système pancanadien de garde d’enfants, en partenariat avec les provinces, les territoires et les peuples autochtones. De plus, le gouvernement investit dans le logement; mène une campagne pour créer des emplois; soutient des initiatives visant à améliorer la sécurité alimentaire; et présente une nouvelle stratégie de prestations et d’emploi pour les Canadiens handicapés.
Rapport du Réseau canadien pour le revenu garanti
• En janvier 2020, le Réseau canadien pour le revenu garanti (RCRG) a publié un rapport préconisant l’instauration d’un revenu de base au Canada. Ce rapport proposait trois options comportant des prestations de 22 000 dollars par an pour les personnes seules (31 113 dollars pour les couples dans deux des options). Ces sommes seraient versées soit aux Canadiens à faible revenu, soit à tous les Canadiens par l’intermédiaire d’un régime universel, et les coûts seraient récupérés au moyen du régime fiscal. Un taux de récupération du revenu gagné de 40 p. 100 a été retenu dans les deux premières options.

• Puisque ces modèles prévoient des prestations plus généreuses que celles du modèle analysé par le DPB, leurs coûts bruts sont plus élevés (134 milliards de dollars pour l’option la moins coûteuse). Dans son rapport, le RCRG explique que chacune des options pourrait être financée principalement par des changements apportés au régime fiscal, mais aussi par la modification ou l’élimination de certains programmes fédéraux, provinciaux et territoriaux actuels.

• L’effet estimé des niveaux des prestations sur le taux de pauvreté serait plus élevé. On estime que chacun des modèles du RCRG permettrait de réduire le taux de pauvreté d’au moins 92 p. 100. (Ce taux, obtenu en utilisant le seuil de faible revenu après impôt comme mesure, est nettement plus élevé que le taux de diminution prévu de 55,6 p. 100 par la nouvelle analyse du DPB et de l’Ontario selon la même mesure. Le rapport du RCRG n’emploie pas la mesure du panier de consommation.)
Le rapport d’UBI Works
• En décembre 2020, UBI Works, une association de gens d’affaires qui soutient l’instauration d’un revenu de base, a publié un rapport sur l’incidence économique d’un revenu de base au Canada. Selon le rapport, non seulement un revenu de base de 2 000 $ par personne (et un montant plus élevé pour les couples) aurait pour effet de réduire considérablement la pauvreté, mais il contribuerait également à la hausse de l’emploi et à l’augmentation du produit intérieur brut. Dans son analyse, le DPB ne semble pas s’être penché sur ces questions.

• Si le rapport d’UBI Works semble supposer que le gouvernement fédéral serait responsable de la mise en œuvre, de l’exécution et du financement d’un programme de revenu de base, il alimente la réflexion sur les moyens de financer une telle initiative. Ainsi, différentes approches possibles y sont proposées. On semble favoriser les approches qui s’appuient sur les impôts payés par les ménages, et plus particulièrement ceux dont le revenu est plus élevé, sans oublier le rôle possible du financement par emprunt pour une période déterminée à la suite de l’instauration du revenu de base. (Les taxes et impôts des entreprises ne couvriraient qu’une petite fraction des coûts.)

• Selon le rapport, il faudrait éviter les coupures dans les autres programmes sociaux, à moins qu’il ne soit justifié de le faire parce que les besoins qu’ils visent à combler sont visés par le revenu de base.

• Indépendamment du rapport de décembre, UBI Works a suggéré plusieurs mesures qui pourraient contribuer à financer le revenu de base, notamment l’imposition d’une taxe sur la valeur foncière, l’augmentation des impôts des entreprises et des contribuables à revenu élevé, la mise en œuvre d’une « microtaxe sur les transactions financières » et l’augmentation du taux de la taxe sur les produits et services.
Documents de référence
• Bureau du directeur parlementaire du budget, Analyse financière et distributive d’un revenu de base garanti à l’échelle nationale : Analyse financière et distributive d’un revenu de base garanti à l’échelle nationale (pbo-dpb.gc.ca).

• Le 7 avril 2021, le Bureau du directeur parlementaire du budget (BDPB) a présenté un rapport sur le revenu de base.

• Ce rapport examine un programme hypothétique inspiré du projet pilote ontarien sur le revenu de base et sa mise en œuvre intégrale au Canada. Selon le rapport, un tel programme contribuerait à réduire presque de moitié le taux de pauvreté au Canada (de 49 p. 100) en 2022, selon la mesure du panier de consommation. De plus, le rapport révèle que l’effet de redistribution comprendrait entre autres une augmentation du revenu de 17,5 p. 100 pour le quintile de revenu le plus bas.

• Ciblant essentiellement les adultes à faible revenu en âge de travailler, le modèle ontarien a versé annuellement jusqu’à 16 989 $ aux personnes seules et jusqu’à 24 027 $ aux couples (75 p. 100 de la mesure de faible revenu), ainsi qu’une somme supplémentaire de 6 000 $ aux personnes handicapées. Pour chaque dollar de revenu gagné, 50 cents étaient déduits des paiements de revenu de base.
• Selon ce modèle, aucune modification ne serait apportée aux programmes d’Allocation canadienne pour enfants, de la Sécurité de la vieillesse et de Supplément de revenu garanti.

• L’effet prévu est à peu près comparable à l’objectif que s’est fixé le gouvernement, c’est à dire parvenir à réduire la pauvreté de 50 p. 100 d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2015.

• Le coût brut prévu du revenu de base en 2022 2023 est de 87,6 milliards de dollars, coût qui, selon le rapport, pourrait être compensé par les modifications apportées au régime fiscal et à divers programmes.